Strategische Nutzung von Kohlenstoffmärkten zur Bekämpfung des Klimawandels

Das Übereinkommen von Paris (ÜvP) markiert einen Meilenstein bei der Fortentwicklung internationaler marktbasierter Klimaschutzmechanismen. In den vergangenen Jahren hat eine Vielzahl von Ländern eigenständig preisbasierte Klimaschutzinstrumente wie Emissionshandelssysteme oder Treibhausgassteuern eingeführt. Zu dem weltweit ersten Handelssystem für Treibhausgasemissionsrechte, dem Europäischen Emissionshandelssystem, sind mittlerweile zahlreiche weitere hinzugekommen. So haben Neuseeland, die Schweiz, Kasachstan, Südkorea, Mexiko, Montenegro, das Vereinigte Königreich und Indonesien ebenfalls Emissionshandelssysteme auf nationaler Ebene eingeführt. Deutschland und Österreich nutzen einen nationalen Emissionshandel zur Bepreisung fossiler Brennstoffe in den Sektoren Gebäude und Verkehr. Hinzukommt eine Reihe subnationaler Handelssysteme, zum Beispiel in Kalifornien oder Québec. Das 2021 eingeführte nationale Emissionshandelssystem in China ist das größte weltweit bezüglich der abgedeckten Emissionen.

Grundsätzlich lassen sich zwei unterschiedliche Instrumente unterscheiden, die zur Schaffung von Kohlenstoffmärkten führen: Emissionshandelssysteme und „Baseline and Credit“-Systeme.

Ein Emissionshandelssystem (cap and trade-System) setzt eine Obergrenze, ein sogenanntes „cap“, für die zu regulierenden Treibhausgasemissionen fest. Innerhalb des regulierten Bereichs wird nur eine begrenzte Menge an Emissionsrechten („allowances“) ausgestellt. Allowances sind frei handelbare Einheiten, die den regulierten Teilnehmern eines Emissionshandelssystems zugeteilt werden. Jeder Teilnehmende des Emissionshandelssystems muss für jede emittierte Tonne CO₂equivalent (CO₂e) ein Emissionsrecht vorweisen. Diese Emissionsrechte können frei gehandelt werden. Dies erlaubt es den Teilnehmenden, zusätzliche Emissionsrechte zu kaufen, oder, wenn sie erfolgreich Klimaschutzmaßnahmen durchgeführt haben, überschüssige allowances zu verkaufen. Durch den Handel von allowances entwickelt sich ein einheitlicher CO₂-Preis. Dieser Preis erfüllt eine wichtige Signalfunktion. Die Höhe des Preises hängt im Wesentlichen davon ab, wie ambitioniert die Obergrenze des Emissionshandelssystems festgesetzt ist und wie teuer Klimaschutzmaßnahmen in der Umsetzung sind. Neben der Verbreitung von marktbasierten Klimaschutzinstrumenten wie Emissionshandelssystemen ist auch ihr Ambitionsniveau entscheidend. Der Anteil der erfassten Treibhausgasemissionen sowie der Preis von Emissionszertifikaten in Emissionshandelssystemen variiert stark und determiniert, inwiefern diese einen signifikanten Beitrag zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele (Nationally Determined Contributions – NDCs) leisten können.

Ein Baseline and Credit System – zu Deutsch etwa Gutschriftensystem – ermöglicht die Vergütung von Emissionseinsparungen oder Einbindung von Emissionen (Senken). In einem solchen Mechanismus werden handelbare Zertifikate für tatsächlich erreichte Emissionsminderungen ausgegeben. Sie werden ausgestellt, wenn es gelingt, nachweislich die tatsächlichen Emissionen unter einen zuvor festgelegten Referenzwert (baseline) zu senken. Ein Crediting-Mechanismus kann entweder auf einzelnen Klimaschutzprojekten und -programmen aufbauen oder für ganze Sektoren und Wirtschaftsbereiche ausgestaltet werden. Die Teilnahme an einem Crediting-Mechanismus ist freiwillig. Die Nachfrage nach den erzeugten Zertifikaten muss daher an anderer Stelle geschaffen werden. Dies kann zum Beispiel dadurch entstehen, dass die Zertifikate aus dem Crediting-Mechanismus genutzt werden können, um freiwillige Minderungsziele früher zu erreichen oder sie sind innerhalb eines Emissionshandelssystems anrechenbar.

Mit einer CO₂-Steuer werden Treibhausgase ebenfalls bepreist, aber ohne einen Markt für Emissionsrechte zu definieren. Zahlreiche Länder nutzen diesen Ansatz, um Treibhausgasemissionen mit einem Preis zu belegen. Es gibt sie in einer Reihe von EU-Ländern, der Schweiz, der Ukraine, Japan, Südafrika, Singapur, Chile, Mexiko, Argentinien und Kolumbien. In Kanada müssen seit Januar 2019 alle Provinzen und Territorien über ein Instrument zur Bepreisung von Treibhausgasen verfügen, das einen nationalen Mindeststandard erfüllt. Aktuell wird die Einführung einer CO₂-Steuer auch in mehreren afrikanischen Ländern diskutiert, darunter Marokko, Côte d'Ivoire, Senegal und Botswana. In den letzten Jahren wurde so ein immer größerer Teil der globalen Treibhausgasemissionen von einem CO₂-Preis erfasst. Einen Überblick über den Stand bei der Umsetzung von preisbasierten Klimaschutzinstrumenten gibt die Weltbank auf ihrer Internetseite.

Mit dem Übereinkommen von Paris (ÜvP) wurde eine Grundlage für den internationalen Austausch von Minderungsleistungen geschaffen. Artikel 6 des ÜvP schafft einen neuen internationalen Marktmechanismus, die Möglichkeit bilaterale Mechanismen zu nutzen und kreiert einen Nicht-Marktmechanismus. In diese Mechanismen sind die Erfahrungen eingeflossen, die mit den unter dem Kyoto-Protokoll eingerichteten Mechanismen Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) gesammelt wurden.

Artikel 6 ÜvP ermöglicht es den Vertragsstaaten, über freiwillige Zusammenarbeit das Ambitionsniveau für Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen zu erhöhen und Nachhaltige Entwicklung zu fördern. Aufbauend auf dem Regelwerk für Art. 6 ÜvP, auf das sich die Vertragsstaaten 2021 auf der Klimakonferenz in Glasgow (COP26) geeinigt hatten, wurden 2024 auf der COP29 in Baku die noch ausstehenden Leitlinien für die vollständige Umsetzung von Artikel 6 ÜvP fertiggestellt. Diese Regelungen sind insbesondere für Unternehmen und Kooperation zwischen Ländern bedeutsam.

Neben dem sogenannten Compliance-Markt, dem Markt, dessen Nachfrage sich in letzter Instanz aus den Klimaschutzzielen der Nationalstaaten speist, hat sich über die vergangenen Jahre ein Markt für die freiwillige Kompensation von Treibhausgasemissionen entwickelt. Im freiwilligen Kohlenstoffmarkt kompensieren Unternehmen, Organisationen oder Einzelpersonen freiwillig ihre Emissionen durch den Kauf und die Stilllegung von CO₂-Zertifkaten. Der Voluntary Carbon Market (VCM) basiert auf einem „baseline and credit- System“ (siehe oben).

Unternehmen verkünden vermehrt Klimaneutralitätsziele. Diese Entwicklung verleiht dem „freiwilligen Kohlenstoffmarkt“ bedeutenden Aufschwung. Die meisten Unternehmen werden auf absehbare Zeit Emissionen verursachen. Der Ankauf von CO₂-Zertifikaten ist dann notwendig, um die anfallenden Emissionen bilanziell auszugleichen. Hieraus speist sich die Nachfrage für den freiwilligen Kohlenstoffmarkt. Aus Sicht der Bundesregierung sind einige Grundprinzipien zu beachten: der Vorrang von Vermeiden und Reduzieren von Treibhausgasemissionen gegenüber der Kompensation von Emissionen. Anbietende von Kompensationsdienstleistungen sollten diesen Vorrang deutlich machen und zunächst über Möglichkeiten zur Emissionsvermeidung und -reduktion informieren, bevor über einen Emissionsausgleich gesprochen wird.

Die ökologische und soziale Integrität dieser Märkte muss durch solide Standards sichergestellt werden. Dazu sind die Regeln für Artikel 6 des ÜvP anzuwenden. Indem die Regeln auch für freiwillige Kohlenstoffmärkte angewendet werden, lässt sich das Potenzial internationaler Kohlenstoffmärkte steigern.

Die Bundesregierung fordert bei der Nutzung internationaler Kohlenstoffmärkte das Zusammenspiel der Marktakteure an den Zielen des ÜvP auszurichten, damit diese zu einer globalen Ambitionssteigerung führen und die notwendige Transformation zu Netto-Treibhausgasneutralität voranbringen. Auf der Angebots- und Nachfrageseite des Marktes sind qualitative Anforderungen zu erfüllen, damit der freiwillige Kohlenstoffmarkt dazu beiträgt die Dekarbonisierung und grünes Wachstum voranzutreiben und die Investitionslücke zur Eindämmung des Klimawandels zu mindern. Diese Anforderungen umfassen:

• auf der Angebotsseite müssen die aus Projekten generierten Minderungsgutschriften aus einem qualitativ hochwertigen Zertifizierungssystem stammen, die Minderungen zusätzlich sein und über die vom Umsetzungsstaat zugesagten eigenen Minderungsbeiträge hinausgehen, sowie korrektes Accounting, Permanenz und ökologische und soziale Integrität sicherstellen.
• auf der Nachfrageseite soll die Nutzung des freiwilligen Kohlenstoffmarkts nicht dazu führen, dass die Emissionsminderungsbemühungen von Unternehmen ersetzt oder verzögert werden; Unternehmen und Organisationen wird empfohlen, freiwillig wissenschaftsbasierte, kurz- sowie langfristige und robuste Klimaschutzstrategien zur Vermeidung und Reduzierung der eigenen Emissionen zu entwickeln und umzusetzen. Unternehmen können nationale oder internationale Emissionsminderungsgutschriften vor allem für die Kompensation schwer vermeidbarer Emissionen verwenden.

Diese und weitere Informationen finden Sie in der Position der Bundesregierung „Paris-aligned Carbon Markets“ nach dem Übereinkommen von Paris (Deutsche Sprachversion) (PDF, 75 KB). Details zur Durchführung von „Kompensationsprojekten“ bietet ein UBA-Ratgeber.

Vermeidung von Doppelzählung

Im Übereinkommen von Paris sind alle Staaten dazu verpflichtet, sich nationale Klimaschutzziele zu setzen und Maßnahmen umzusetzen, die zur Zielerfüllung beitragen. Wird nun in einem Land ein Klimaschutzprojekt durchgeführt, verringert dieses Projekt die Treibhausgasemissionen des Landes und trägt so zur Umsetzung des nationalen Klimaschutzziels bei. Möchte zugleich ein Unternehmen die erzeugten Klimaschutzzertifikate zur Umsetzung seines Klimaneutralitätsziels verwenden, würde die Emissionsreduktion zweimal genutzt. Deshalb stellt sich für den freiwilligen Markt die Frage der Doppelzählung: Kann der von dem Projekt erzielte Klimaschutzeffekt sowohl von dem Land als auch von dem Unternehmen beansprucht werden? Oder sollte eine solche Doppelzählung durch eine robuste Verrechnung der Emissionsminderungen unterbunden werden?

Für den Handel von Klimaschutzzertifikaten zwischen Staaten schließt das Übereinkommen von Paris eine solche Doppelzählung explizit aus und seit der Klimakonferenz von Glasgow 2021 steht durch die Umsetzung so genannter corresponding adjustments eine technische Lösung bereit.

Unter dem internationalen Marktmechanismus nach Artikel 6.4 ÜvP wird es neben Einheiten mit corresponding adjustments auch Zertifikate ohne diese Anpassungen geben. Im Beschluss der Klimakonferenz in Sharm-el Sheik im Dezember 2022 wurden letztere nun als „mitigation contribution A6.4ER“ bezeichnet (das bedeutet, die Emissionsminderung trägt zur NDC-Implementierung im Projektland bei und wird von diesem Land an die UN berichtet). Die internationale Ebene räumt somit ein, dass es zwei unterschiedliche Typen von CO₂-Zertifikaten geben kann und eröffnet damit für den freiwilligen Markt die Möglichkeit, transparent und wahrheitsgemäß über den Verbleib des Klimaeffekts der Aktivität zu berichten. Damit wird ein Signal gesendet, dass eine Doppelzählung auch bei der Nutzung von CO₂-Zertifikaten durch private Akteure im freiwilligen Markt nicht erwünscht ist, ohne dies jedoch vollständig auszuschließen. Explizit genannt und durch die Namensgebung unterstrichen ist hingegen die Verwendung dieser Zertifikate im Rahmen des sogenannten Contribution Claim-Ansatzes.

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) ist an der technischen Ausgestaltung der internationalen Kooperationsansätze des Übereinkommens von Paris aktiv beteiligt gewesen und treibt auch die dynamische Entwicklung preisbasierter Instrumente weltweit voran. Hierfür hat die Bundesregierung gemeinsam mit ihren internationalen Partnern zahlreiche Initiativen im Bereich der internationalen Kohlenstoffmärkte auf den Weg gebracht. Zugleich unterstützt Deutschland Forschungsaktivitäten und Dialogforen, mit denen die Entwicklung innovativer Ansätze in allen Bereichen des Kohlenstoffmarktes vorangetrieben werden sollen.