Wirtschaft und Sicherheit neu denken in der geopolitischen Zeitenwende – 3. IfW Kiel/CEPR Geoökonomiekonferenz im BMWK

Die Geoökonomie hat in den letzten Jahren rasant an Relevanz gewonnen. Handels- und Investitionsflüsse werden zunehmend geopolitisch beeinflusst. Das gefährdet Wachstums- und Wohlstandsgewinne aus der international verflochtenen Wirtschaftsordnung. So nimmt die Zahl der Handelshemmnisse seit Jahren stetig zu und Handels- sowie Investitionsflüsse folgen immer stärker politischen anstelle von ökonomischen Erwägungen. Damit werden die Vorteile einer globalen Handelsordnung und der internationalen Arbeitsteilung zumindest in Teilen aufs Spiel gesetzt. In der zunehmend fragmentierten Welt zwingen geopolitische Dynamiken Deutschland und Europa, sich den neuen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Herausforderungen zu stellen und eine gute Balance zwischen Offenheit und Sicherheit zu finden. 

Geopolitik ist wieder ein Faktor, den wir nicht ignorieren können

Vor dem Hintergrund der neuen geopolitischen Realitäten müssen sich Politik, Wissenschaft und Wirtschaft zunehmend intensiv mit deren Folgen und möglichen Maßnahmen beschäftigen. Die 3. Geoökonomiekonferenz des IfW Kiel (IfW) und des Centre for Economic Policy Research (CEPR), die am 17. und 18. Oktober in den Räumlichkeiten des BMWK stattfand, bot einen Rahmen, um eine Vielzahl von Fragen zu beleuchten, auf die Lösungen gefunden werden müssen: Wie können wir unsere Wirtschaftssicherheit stärken und welche Kosten sind wir bereit, dafür zu tragen? Wie können wir die europäische Sicherheit stärken? Welchen Beitrag kann das regelbasierte Handelssystem in Zukunft leisten? Wie können wir unsere wirtschaftlichen Abhängigkeiten gemeinsam mit unseren europäischen Partnern reduzieren? Welche Erkenntnisse aus der Wissenschaft benötigt die Politik bei der Festlegung von Maßnahmen?

Diese Fragen wurden mit über 300 Teilnehmenden, darunter zahlreiche hochrangige Gäste wie Chad Bown (Chief Economist des U.S. Department of State), Pierre-Olivier Gourinchas (IMF Chief Economist, Berkeley and CEPR), Marion Jansen (Director General, Trade Directorate, OECD) und Angela Ellard (Deputy Director-General, WTO), diskutiert.

Ministerial Session: New Economics of European Security

Höhepunkt der Veranstaltung war die Teilnahme von Bundesminister Habeck. In seiner Rede zum Thema „New Economics of European Security“ betonte der Minister die Notwendigkeit, in einer zunehmend geopolitisch geprägten Welt Wirtschaft und Sicherheit zusammenzudenken. Autokratien hätten in den vergangenen ein bis zwei Dekaden zu lange unbemerkt unseren Wunsch nach „Wandel durch Handel“ durch eine Realität ersetzt, in der auch die Möglichkeit genutzt werde, „Handel als Waffe“ einzusetzen. Insbesondere Russland habe versucht, gezielt aufgebaute Abhängigkeiten zur Schwächung der Wirtschaft in liberalen Demokratien einzusetzen, wie unter anderem die Vorgänge um die Gasversorgung Deutschlands gezeigt hätten. Eine weitere potenziell problematische Verwobenheit sei in Bezug auf China entstanden. Während Deutschland als Exportnation lange außergewöhnlich stark vom wirtschaftlichen Aufstieg Chinas profitiert habe, komme nun zunehmend Druck auf, sich in kritischen Wirtschaftsbereichen zwischen den USA und China entscheiden zu müssen. Dabei dürfe Deutschland nicht die Fehler der Vergangenheit wiederholen und erneut einseitige Abhängigkeiten aufbauen. Deutschland brauche im Gegensatz zu vielen anderen Ländern offene Märkte und müsse daher sehr vorsichtig vorgehen – dies unterscheide Deutschland von vielen anderen Staaten. Eine Blockbildung sei abzulehnen, auch Handel bzw. Kooperation mit China blieben wichtig. Gleichzeitig dürfe China nicht mit Naivität begegnet werden; es seien Maßnahmen zu ergreifen, um die Wirtschaftssicherheit zu stärken. Hierzu gehöre die Definition kritischer Industrien, die Ansiedlung von Unternehmen bestimmter Schlüsselbranchen, ein Screening von Investitionen auf europäischer Ebene sowie die Stärkung der Kooperation innerhalb der europäischen Verteidigungsindustrie.

Wirtschaftssicherheit hat ihren Preis und darf nicht zu Protektionismus führen

Der Präsident des IfW, Prof. Moritz Schularick, und die Präsidentin des CEPR, Prof. Beatrice Weder di Mauro, sowie Bundesminister Habeck zeigten in einer Paneldiskussion Einigkeit, dass Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschaftssicherheit angesichts von Bedrohungen durch bewusste feindliche Maßnahmen im Bereich Wirtschaft durch Drittstaaten unverzichtbar seien. Zugleich seien diese jedoch mit Kosten – zum Beispiel in Form von Einschränkungen der Offenheit von Märkten – verbunden. Diese Kosten seien als eine Art Vorsorgeprämie zu verstehen, die es ermögliche, die Vorteile offener Märkte, die für Deutschland noch relevanter als für viele andere Länder seien, weiterhin so weit wie möglich zu nutzen. In diesem Zusammenhang warnte Prof. Schularick auch vor den Risiken zu starker Abgrenzung. So könne mit abnehmenden globalen Verflechtungen die Schwelle für internationale und auch kriegerische Auseinandersetzungen sinken, zudem dürften notwendige Maßnahmen nicht zu Protektionismus führen. Prof. Schularick schlug vor, dass die EU ihr Bekenntnis zu offenen Märkten u. a. untermauern könnte, indem sie die Erhebung von Ausgleichszöllen auf E-Autos aus China mit Zollsenkungen auf Autos aus anderen Ländern verknüpfe.

Es herrschte Einigkeit, dass die EU geschlossen agieren und eine eigene starke Stimme im Bereich Wirtschaftssicherheit finden müsse. Bundesminister Habeck betonte angesichts bestehender Abhängigkeiten die Notwendigkeit, bestimmte kritische Industrien wie z.B. die Halbleiterindustrie in Deutschland und Europa zu stärken. Im Bereich Verteidigungsindustrie bedürfe es weiterer europäischer Projekte, um die eigene Verteidigungsfähigkeit zu stärken und die Ukraine bei der Verteidigung gegen den russischen Angriffskrieg zu unterstützen.

„The Size of the Yard“: Welche Wirtschaftsbereiche sollten geschützt werden?

Die politische Dimension des Themas Geoökonomie wurde insb. in zwei weiteren hochrangig besetzten Policy Panels deutlich. Im Policy Panel „Small Yard, High Fence: How Small is the Yard?“ wurde die Frage, wie zu schützende Wirtschaftsbereiche abgegrenzt werden sollen, kontrovers diskutiert. Während US Chief Economist Chad Bown eine Abgrenzung entlang der nationalen Sicherheitsinteressen vorschlug, wies die Direktorin des Asien-Programms des European Council on Foreign Relations, Janka Oertel, dar auf hin, dass eine Abgrenzung nicht immer ohne weiteres möglich sei. Das gelte zum Beispiel im Bereich Cybersecurity, wo Maßnahmen im Sinne der nationalen Sicherheit mit so großem Aufwand und hohen Kosten verbunden seien, dass ein Fokus auf Innovationen die bessere Alternative sei.

Breite Übereinstimmung bestand, dass beim Schutz kritischer Wirtschaftsbereiche noch viele Fragen offen seien, so zum Beispiel der richtige Umgang mit grenzüberschreitenden Wertschöpfungsketten oder mit Innovationsflüssen im Bereich Dienstleistungen. Dies gelte gerade vor dem Hintergrund bedeutender Zielkonflikte im Zieldreieck aus Wirtschaftssicherheit, Wettbewerbsfähigkeit und Klimaschutz. Einerseits müsse die Größe des zu schützenden Bereichs der Wirtschaft laufend an aktuelle Entwicklungen angepasst werden. Eine zu breite Definition des Bereichs belaste den eigenen Standort, sodass er für Unternehmen unattraktiver werde. Deutlich würden Zielkonflikte auch am Beispiel europäischer Ausgleichszölle auf den Import von staatlich subventionierten Elektroautos aus China. Diese können dem Klimaschutz abträglich sein, zugleich aber unter dem Aspekt der Wirtschaftssicherheit neuen Abhängigkeiten vorbeugen und auch die Wettbewerbsfähigkeit des eigenen Industriestandorts beeinflussen.

OECD-Generaldirektorin Marion Jansen warnte, dass bereits jetzt Unsicherheiten über zukünftige Handels- und Investitionsbedingungen Unternehmen belasteten. Politische Entscheidungsträger müssten daher schnell Zielkonflikte abwägen und Entscheidungen treffen, die allerdings nicht in einem Subventionswettlauf enden dürften. Bei der Erarbeitung von Maßnahmen sei internationale Kooperation von zentraler Bedeutung.

Die regelbasierte Ordnung ist auch in Zeiten geopolitisch geprägter Handelspolitik kein Auslaufmodell

Die Bedeutung der WTO für die internationalen Handelsverflechtungen wurde im Policy Panel „Global Trade in Times of Geopolitical Trade Policy“ deutlich. Laut der stellvertretenden Generaldirektorin der WTO, Angela Ellard, gebe es zwar mehrschichtige Konflikte in der WTO, dennoch bleibe sie die wichtigste Institution für die Schaffung neuer und Durchsetzung bestehender Handelsregeln. Ohne das WTO-Regelwerk sei mit einem Rückgang des Weltsozialprodukts um fünf Prozent zu rechnen. Für die Gruppe der Entwicklungsländer liege der Rückgang im zweistelligen Bereich. Zudem bleibe das Streitbeilegungssystem der WTO trotz Blockade der Neubesetzung des Berufungsgremiums (Appellate Body) eine einzigartige Errungenschaft, mit der weiterhin Streitigkeiten vor die WTO gebracht und auch abschließend gelöst würden.

Der Präsident des Peterson Institute, Prof. Adam Posen, wies darauf hin, dass Deutschland und die EU schlecht beraten wären, die regelbasierte Ordnung aufzugeben – auch wenn diese zunehmend von einzelnen Staaten missachtet würde. Stattdessen sollten Spielräume zur Kooperation mit gleichgesinnten Staaten gerade auch in der WTO genutzt werden. Voranschreitende plurilaterale und bilaterale Handelsabkommen könnten ebenfalls bei der Diversifizierung helfen; im Gegensatz dazu verschärften unilaterale Instrumente wie im EU-Nachhaltigkeitsbereich (EU-Entwaldungsverordnung oder ein CO2-Grenzausgleichssystem) das reale Nord-Süd-Gefälle und würden teilweise als protektionistisch empfunden. Prof. Vera Thorstensen betonte, dass Länder nicht gezwungen werden sollten, sich zwischen den USA und China als Handelspole zu entscheiden. Es bestehe die Notwendigkeit, insb. Entwicklungsländer im aufkommenden Subventionswettlauf zu kompensieren, da diese nicht die Mittel hätten, um vergleichbare Subventionsprogramme aufzulegen. Sie plädierte auch für eine flexiblere Handhabung von Local-Content-Regelungen für Entwicklungsländer, um den Aufbau einheimischer Wertschöpfungsketten zu ermöglichen.

Globale Wirtschaftsverflechtungen im Wandel: Durchlaufen wir ein Decoupling wie im Kalten Krieg?

Der Chefvolkswirt des Internationalen Währungsfonds, Pierre-Olivier Gourinchas, befasste sich in seiner Rede „Changing Global Linkages: A New Cold War“ mit den geoökonomischen Auswirkungen auf die Handels- und Investitionsflüsse. Anhand detaillierter Daten konnten neue Belege für die Fragmentierung von Handel und Investitionen entlang geopolitischer Linien seit Russlands Einmarsch in der Ukraine aufgezeigt und mit den historischen Erfahrungen aus den ersten Jahren des Kalten Krieges verglichen werden.

Gourinchas zeigte, dass das Ausmaß der Fragmentierung – verglichen mit der Entkopplung zwischen den rivalisierenden geopolitischen Blöcken während des Kalten Krieges – noch relativ gering ist. Ob dies so bleibe, hänge u. a. von sog. bündnisfreien Verbindungsländern ab. Diese gewönnen anders als in den Anfangsjahren des Kalten Krieges rasch an Bedeutung und stützten derzeit den globalen Handel und die globale Wirtschaftstätigkeit. Diese Entwicklung führe aber nicht zwangsläufig zu einer größeren Diversifizierung, einer Stärkung der Lieferketten oder einer Verringerung der strategischen Abhängigkeiten.

Gourinchas betonte, dass die geoökonomische Fragmentierung nicht notwendigerweise mit einer Deglobalisierung einhergehe. So sei der Anteil des Warenhandels am BIP während des Kalten Krieges erheblich gestiegen. Derzeit sei eine Plateaubildung im Anteil des Warenhandels am BIP zu beobachten. Das Handelswachstum im Jahr 2022 habe sich überall verlangsamt, allerdings deutlich stärker zwischen politisch weiter entfernten Blöcken als zwischen sich nahestehenden Blöcken. Ähnliches gelte für angekündigte ausländische Direktinvestitionen.

Bezüglich der Wirkung von Handelsbeschränkungen und Subventionen verwies Gourinchas auf eine neue Studie des IWF, der zufolge Leistungsbilanzsalden in China und in den USA nach wie vor im Wesentlichen von inländischen Faktoren getrieben würden. Dies zeige, dass die Volkswirtschaften wie bislang global verwoben seien. Das bedeute allerdings auch, dass einheimische Maßnahmen wie Subventionierung oder Gegenmaßnahmen Spillover-Effekte haben könnten.

Zahlreiche Panels und Workshops spiegelten die gesamte Bandbreite der mit Geoökonomie verknüpften Forschungsgebiete wider

Aus wissenschaftlicher Sicht beleuchtete eine Vielzahl von parallelen Sessions die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu einer großen Band breite von geoökonomischen Themen wie z.B. Sanktionen und deren Umgehung, die Verbindung zwischen Industrie- und Handelspolitik, wirtschaftlicher Zwang, Fragmentierung, Stärkung der Verteidigungsindustrie, De-Risking sowie Reshoring. Im Rahmen des Side Events „New Data for Geoeconomic Analysis“ wurden neu verknüpfte Forschungsdaten, die als Ergebnis eines Forschungsauftrags des BMWK zugänglich gemacht werden, vorgestellt und deren Analysemöglichkeiten diskutiert.

Hélène Rey, Lord Bagri Professor of Economics an der London Business School, erhielt im Rahmen der Konferenz für ihre herausragenden Leistungen in der internationalen Makroökonomie und Finanzwirtschaft den Bernhard-Harms-Preis 2024 des Kieler Instituts. Diese Ehrung ist einer der führenden europäischen Preise im Bereich der inter nationalen Wirtschaftswissenschaften. In ihrer Dankesrede zeigte Hélène Rey auf, dass sich die Polarität im Handels- und im Finanzsystem deutlich unterscheide. Während China im Handelssystem ein zentraler Player geworden sei, werde das Finanzsystem nach wie vor durch den US-Dollar bestimmt. Dies zeige sich u. a. an den internationalen Auswirkungen der US-Geldpolitik im Gegensatz zur Geldpolitik anderer Staaten, aber auch an der Tatsache, dass der US-Dollar in Phasen des globalen Aufschwungs ab- und in Phasen des globalen Abschwungs aufwerte.