Die neuen europäischen Fiskalregeln: Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und Wachstum gemeinsam im Blick

Der im Jahr 1997 beschlossene Stabilitäts- und Wachstumspakt der Europäischen Union sieht grundsätzlich vor, dass die Euro-Länder ihre Neuverschuldung auf 3 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) und ihre Gesamtverschuldung auf 60 Prozent ihres BIP begrenzen. Ziel ist die wirtschafts- und finanzpolitische Stabilität in der Eurozone. Der Pakt wurde 2011 und zuletzt 2024 reformiert. Im Folgenden werden die aktuellen Regeln dargestellt.

CORONA-PANDEMIE BOT GELEGENHEIT FÜR REFORM

Am 20. März 2020 beschlossen die Finanzministerinnen und Finanzminister der Europäischen Union (EU) auf Vorschlag der Europäischen Kommission, die finanzpolitische Überwachung der EU-Mitgliedstaaten im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) auszusetzen, um finanzielle Spielräume zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Krise zu eröffnen. Die Aussetzung der Überwachung dauerte – auch wegen der wirtschaftlichen Folgen des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine – bis Ende 2024 an. Diese Ausnahmesituation eröffnete eine Gelegenheit, das gemeinsame fiskalpolitische Regelwerk grundlegend zu reformieren.

Die Reform, auf die sich die Mitgliedstaaten der EU verständigten, hatte zum Ziel, i) hohe Schuldenstände graduell abzubauen und gleichzeitig strategische, wachstumsfördernde Investitionen zu ermöglichen, ii) die Eigenverantwortung („ownership“) der Mitgliedstaaten zu stärken und die Durchsetzbarkeit der Regeln zu verbessern sowie iii) die Regeln zu vereinfachen.

Das Kerninstrument des neuen Regelwerks ist ein verbindlicher mehrjähriger Pfad für das Wachstum der staatlichen Ausgaben, der für jedes Land individuell in Abhängigkeit von der jeweiligen fiskalischen und wirtschaftlichen Lage festgelegt wird („Ausgabenpfad“).

„PRÄVENTIVER ARM“: VERKNÜPFUNG VON AUSGABEN, INVESTITIONEN UND REFORMEN

Dieser Ausgabenpfad ist Teil eines mittelfristigen finanzpolitisch-strukturellen Plans (FSP), der zukünftig die Basis für die wirtschafts- und fiskalpolitische Koordinierung und gegenseitige Überwachung der Mitgliedstaaten im sogenannten „präventiven Arm“ des SWP bildet.

Die Mitgliedstaaten stellen im FSP zunächst ihre wirtschafts- und finanzpolitische Strategie für die nächsten vier oder fünf Jahre (für Länder mit 5-jähriger Legislaturperiode) in groben Zügen dar.

Außerdem machen sie Angaben zu Reformen und Investitionen, welche die in der Verordnung festgelegten gemeinsamen Prioritäten der Europäischen Union verwirklichen¹ und die Länderspezifischen Empfehlungen aus dem Europäischen Semester sowie gegebenenfalls die Empfehlungen im Rahmen eines makroökonomischen Ungleichgewichtsverfahrens adressieren.

In diesen Berichtsteilen drückt sich die stärkere Verzahnung von Wirtschafts- und Finanzpolitik und das Ziel einer wirksamen und kohärenten Umsetzung von Reform- und Investitionspaketen aus. Wachstumsfördernde Maßnahmen sind demnach erstmals integraler Bestandteil der europäischen Fiskalregeln.

Kern der finanzpolitischen Koordinierung in den FSP sind jedoch die makroökonomischen Prognosen und Annahmen und der mehrjährige Wachstumspfad für die Nettoprimärausgaben, der auf deren Basis ermittelt wird. Die Nettoprimärausgaben umfassen die bereinigten öffentlichen Ausgaben aller staatlichen Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) sowie der gesetzlichen Sozialversicherungen².

AUSGABENPFAD MUSS ZWEI KRITERIEN ERFÜLLEN

Der Ausgabenpfad muss nach den neuen Regeln zwei grundlegende Kriterien erfüllen, um dem Gebot der mittel- und langfristigen Schuldentragfähigkeit zu genügen:

1. Sofern der Schuldenstand eines Mitgliedstaats über 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegt, muss der Ausgabenpfad zu einem plausibel sinkenden Schuldenstand führen oder anderenfalls den Schuldenstand unter dem Referenzwert von 60 Prozent halten.
2. Der Mitgliedstaat muss sicherstellen, dass das jährliche Defizit den Referenzwert von 3 Prozent des BIP nicht überschreitet.

Wenn nach diesen Kriterien eine Verbesserung der fiskalischen Position (ausgedrückt im strukturellen Primärsaldo ³) erforderlich ist, soll diese linear erfolgen, d. h. gleichmäßig über die nächsten Jahre verteilt, damit die dafür nötigen Konsolidierungsschritte nicht aufgeschoben werden und ausschließlich gegen Ende des Planungszeitraums erfolgen.

Neben den beschriebenen Kernkriterien enthalten die Fiskalregeln weitere „Safeguards“, welche die Ausgabenpfade erfüllen müssen. Diese können als Mindeststandards angesehen werden; sie schreiben zum einen eine bestimmte Abbaugeschwindigkeit für den Schuldenstand („Safeguard Schuldentragfähigkeit“), zum anderen einen Sicherheitspuffer von 1,5 Prozentpunkten zum Defizitreferenzwert von 3 Prozent des BIP vor, der durch Konsolidierung zumindest mittelfristig erreicht werden soll („Safeguard Defizitresilienz“).

Die Ausgabenpfade werden von den Mitgliedstaaten selbst erstellt, die EU-Kommission legt aber allen Mitgliedstaaten, die eine Schuldenstandsquote von mehr als 60 Prozent des BIP oder ein jährliches Defizit von mehr als 3 Prozent des BIP aufweisen, einen Referenzpfad vor.

VERLÄNGERUNG DES ANPASSUNGSZEITRAUMS ERMÖGLICHT SPIELRÄUME

Die neuen Fiskalregeln bieten die Option, den sogenannten „Anpassungszeitraum“, also den fiskalischen Planungszeitraum des FSP, zu verlängern, was weitere fiskalische Spielräume eröffnen kann. Konkret kann ein Mitgliedstaat auf Antrag den Anpassungszeitraum von vier bzw. fünf um drei Jahre auf sieben bzw. acht Jahre verlängern, wodurch eine notwendige Konsolidierung zeitlich gestreckt wird und entsprechend milder ausfällt. Allerdings ändert sich dadurch nicht die eigentliche Laufzeit des FSP, auch in diesem Fall muss spätestens nach vier (oder fünf) Jahren ein neuer FSP erstellt werden. Dem Verlängerungsantrag muss ein konkret beschriebenes und mit Meilensteinen unterlegtes Reform- und Investitionspaket zugrunde gelegt werden, das bestimmte Kriterien glaubhaft erfüllt. Insbesondere ist darzustellen, wie es eine „nachhaltige Verbesserung“ des Wachstumspotenzials des betreffenden Mitgliedstaats bewirkt und zudem durch Maßnahmen, die direkt an der Ausgaben- oder Einnahmenseite des öffentlichen Haushalts ansetzen, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verbessert.

EINHEITLICHE BERECHNUNG DER AUSGABENPFADE IST VORGEGEBEN

Die Berechnung der Pfade erfolgt mittels einer fest vorgegebenen gemeinsamen Methode. Diese entspricht, zumindest in der ersten Anwendung des neuen Regelwerkes, einer Variante der im ​Schuldentragfähigkeitsmonitor der EU-Kommission dargelegten Vorgehensweise. Eine Abweichung seines Ausgabenpfads vom Referenzpfad muss der jeweilige Mitgliedstaat stichhaltig begründen. Als Rückfalloption kann grundsätzlich auch der von der EU-Kommission vorgelegte Referenzpfad mitsamt den dafür verwendeten makroökonomischen Annahmen übernommen werden. Dabei achtet die EU-Kommission allerdings darauf, dass diese Annahmen zum Zeitpunkt der Planabgabe den aktuellen Daten entsprechen.

ÜBERWACHUNG ERFOLGT ANHAND EINES EINZIGEN INDIKATORS

Sobald der FSP abgegeben ist, wird dieser von der zuständigen Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der EU- Kommission eingehend auf Abweichungen gegenüber dem Referenzpfad und auf Einhaltung der Kernkriterien sowie Safeguards geprüft; bei positivem Ergebnis wird der FSP dem Ecofin-Rat zur Billigung vorgelegt. Um zentrale Punkte bereits vor Abgabe zu klären, findet während der Erstellung der FSP ein vorgeschriebener fachlicher Dialog zwischen EU-Kommission und Mitgliedstaaten statt.

Mit der Billigung der FSP durch den Rat startet die Umsetzungsphase der finanzpolitischen Koordinierung und Überwachung. In dieser Phase zählt für die Einhaltung der Regeln nur noch der festgelegte Ausgabenpfad als einziger Indikator. Es spielt für die Einhaltung der Regeln beispielsweise keine Rolle, ob der Schuldenstand tatsächlich steigt oder sinkt. Die tatsächliche Entwicklung des Schuldenstands ist außerdem nicht nur vom Wachstum der Nettoprimärausgaben, sondern auch von den unter Umständen von den Annahmen abweichenden Wachstumsraten abhängig. Um auftretende Abweichungen vom Ausgabenpfad im Rahmen zu halten, wird ein Kontrollkonto eingerichtet, in dem die jährlichen Abweichungen der Ist-Ausgaben vom vorgegebenen Pfad verzeichnet werden. Dies wird immer im April des Folgejahres im Zuge jährlicher Fortschrittsberichte ermittelt, zum ersten Mal also im April 2026.

Überschreiten die im Kontrollkonto verbuchten Abweichungen bestimmte Schwellenwerte, muss die EU-Kommission einen Bericht gemäß Art. 126 Abs. 3 AEUV verfassen, in dem sie die Einleitung eines Defizitverfahrens prüft.

„KORREKTIVER ARM“: WAS PASSIERT BEIM ÜBERSCHREITEN VON SCHWELLENWERTEN?

Werden bestimmte Schwellenwerte überschritten, greift der sogenannte korrektive Arm des neuen Stabilitäts- und Wachstumspakts. Dieser ist in wesentlichen Punkten unverändert geblieben. Eine Ausnahme davon ist der Wegfall der kontroversen 1/20-Regel, die von vielen EU-Mitgliedstaaten als unrealistisch streng angesehen worden war. Nach dieser Regel mussten im Zuge eines schuldenbasierten Defizitverfahrens jährlich 1/20 des über 60 Prozent des BIP liegenden Teils der Schuldenstandsqote abgebaut werden. Zudem ersetzt die Einhaltung der Ausgabenpfade nun gewissermaßen die bisher im korrektiven Arm vorgegebenen Anpassungsziele.

Im überarbeiteten korrektiven Arm sind auch die Schwellenwerte für das Kontrollkonto festgelegt. Sie betragen 0,3 Prozentpunkte des BIP bei jährlicher Betrachtung und 0,6 Prozentpunkte bei kumulierter mehrjähriger Betrachtung. Dabei wird ein „Unterschreiten“ des vorgegebenen maximalen Wachstumspfads in einem Jahr mit einem Überschreiten in einem anderen Jahr gegengerechnet. Nach Ende des Planungszeitraums, also mit Erstellung eines neuen FSP, wird das Kontrollkonto wieder auf null zurückgesetzt.

SONDERREGELN FÜR KOFINANZIERUNG VON EU-PROGRAMMEN

In der Umsetzungsphase erhält nun auch die Definition der Nettoprimärausgaben ihre besondere Relevanz. Bei der Erstellung des FSP, also bei der Ex-ante-Definition des Ausgabenpfades, hat diese noch keinen großen Einfluss. Denn hier ist die Zielgröße der Abbau der Schuldenstandsquote, die sämtliche Schulden aller staatlichen Ebenen beinhaltet.

In der Umsetzungsphase hingegen wirken sich zum Beispiel höhere Zinskosten als erwartet nicht negativ auf die Einhaltung des Ausgabenpfads aus, da sie nicht Teil der Nettoprimärausgaben sind.

Gleiches gilt für eine nationale Kofinanzierung von EU-Programmen. Sollte also die Kommission vermehrt Programme auflegen, die eine anteilige Finanzierung durch die Mitgliedstaaten vorsehen, so kann diese schuldenfinanziert ausfallen, ohne dass bestehende fiskalische Spielräume dadurch „aufgebraucht“ werden. Wie dies in der Praxis gehandhabt wird, muss sich allerdings erst in den nächsten Jahren zeigen. In diesem Zusammenhang wird zu sehen sein, ob beispielsweise im Rahmen des kommenden mittelfristigen Finanzrahmens der EU (ab 2028) vermehrt auf kofinanzierte Programme gesetzt wird.

BEREITS 21 FSP WURDEN GEBILLIGT

In einer ersten Runde wurden 21 bereits von Mitgliedstaaten abgegebene FSPs am 21. Januar 2025 vom ECOFIN-Rat angenommen. Der ungarische FSP wurde erst am 24. Februar durch den Rat gebilligt, da dieser wegen späterer Abgabe nicht rechtzeitig durch die EU-Kommission geprüft worden war. Neben dem deutschen stehen die FSP von Österreich, Belgien, Bulgarien und Litauen noch aus.

Mit Finnland, Frankreich, Italien, Spanien und Rumänien haben bislang fünf Mitgliedstaaten eine Verlängerung der Anpassungsperiode auf sieben Jahre beantragt. Die Kommission war in ihrer Bewertung zu dem Schluss gekommen, dass in allen Fällen die im FSP dargelegten Reform- und Investitionspakete die für eine Verlängerung erforderlichen Bedingungen erfüllten. Der Rat hat sich in allen Fällen dieser Bewertung angeschlossen. Eine Quantifizierung der erwarteten Effekte dieser Pakete haben dabei nicht alle fünf genannten Mitgliedstaaten vorgenommen, was in den Regeln aber auch nicht zwingend vorgeschrieben ist. Dennoch wäre eine solche Quantifizierung wünschenswert, da sie für eine höhere Transparenz und Nachvollziehbarkeit sorgen würde. Hier muss allerdings noch ein besseres gemeinsames Verständnis gefunden werden, wie dies methodisch gehandhabt werden soll. Dies soll in den nächsten Monaten in dafür zuständigen Arbeitsgruppen unter dem ECOFIN-Rat diskutiert und erarbeitet werden.

FISKALREGELN BLEIBEN KOMPLEX

Bislang wurde lediglich die erste Phase der Erstellung und Bewertung der Pläne durchlaufen. Diese ist, wie oben dargestellt, gewissermaßen nur die erste Halbzeit im Zyklus der fiskal- und wirtschaftspolitischen Überwachung und Koordinierung, da einige maßgebliche Charakteristika der neuen Regeln erst in der zweiten Phase der FSP-Umsetzung zum Tragen kommen. Bereits jetzt hat sich gezeigt, dass viele Detail- und Prozessfragen erst im Zuge der Anwendung geklärt und angepasst werden können. Dies galt für die Erstellung der FSP und wird sich bei deren Umsetzung vermutlich ähnlich verhalten.

In der Phase der Planerstellung kann der neue Rahmen nicht das Versprechen einer Vereinfachung der Regeln einhalten. Die Methode der Schuldentragfähigkeitsanalyse ist komplex. Auch die Fragen, unter welchen Umständen eine Verlängerung des Anpassungszeitraums gewährt wird, welche Anpassungen der Annahmen in der Tragfähigkeitsanalyse gerechtfertigt sind, welche Argumente für ein Überschreiten des Referenzpfads akzeptabel sind, wie das Zusammenspiel mit dem korrektiven Arm erfolgt und welche Reformen hierfür wann angerechnet werden können, sind Fragen der Auslegung des Rechtstexts und unterliegen oft diskretionären Entscheidungen der Europäischen Kommission. Umfangreiche „Guidance“-Dokumente der Europäischen Kommission machen dies nicht einfacher, da sie oft spezifische Interpretationen des Rechtstexts beinhalten, die sich mitunter in der Umsetzung als unpraktisch herausstellten.

Die angestrebte Vereinfachung der Regeln wird somit wohl erst in der Phase der Umsetzung zum Tragen kommen, da es mit dem Ausgabenpfad nur noch einen zentralen und beobachtbaren Indikator für die Regeleinhaltung gibt. Diskretionärer Spielraum für die EU-Kommission besteht allerdings weiterhin in Bezug auf die Frage, ob eine Überschreitung des Ausgabenpfads tatsächlich zu einem Defizitverfahren führt.

Dennoch ist die Phase der Planerstellung und -billigung im Großen und Ganzen reibungslos verlaufen. Die dort festgelegten Ausgabenpfade scheinen allesamt die jeweilige Situation der betreffenden Mitgliedstaaten und die damit verbundenen mehr oder weniger großen Herausforderungen widerzuspiegeln.

JÄHRLICHE FORTSCHRITTSBERICHTE ERSETZEN DIE NATIONALEN REFORMPROGRAMME

Prozedural stellt sich noch die Frage, wie umfassend die Darstellung und Bewertung von Reformen und Investitionen im FSP ausfallen soll, die nicht für eine Verlängerung des Anpassungszeitraums relevant sind, und wie das Zusammenspiel mit den Länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters funktionieren soll.

Nach den Diskussionen im Rat und in den vorbereitenden Arbeitsgruppen und Ausschüssen zeichnet sich ab, dass künftig die Umsetzung der Länderspezifischen Empfehlungen aus dem Europäischen Semester zumindest schwerpunktmäßig im Rahmen der jährlichen Fortschrittsberichte dargestellt und bewertet werden. Damit ersetzen die Fortschrittsberichte auch gleichzeitig das frühere „Nationale Reformprogramm“.

Die beschriebene Vorgehensweise ist angesichts der jährlich beschlossenen Länderspezifischen Empfehlungen ein sinnvoller Weg. Die Darstellung der allgemeinen Reformen und Investitionen (d. h. nicht der Maßnahmen, welche eine Verlängerung begründen) im FSP dient somit eher dazu, eine grobe Orientierung zu geben, anhand derer die wirtschaftspolitische Strategie eines Mitgliedstaats über die Jahre hinweg eingeordnet werden kann.

GEMEINSAME PRIORITÄTEN KÖNNTEN ANKNÜPFUNGSPUNKT FÜR VERTEIDIGUNGS- AUSGABEN BIETEN

Welche Rolle die „gemeinsamen Prioritäten der Union“, zu denen verpflichtend Angaben in den FSPs gemacht werden müssen, im gesamten Prozess spielen, ist noch unklar. Sie haben jedenfalls bislang keine Auswirkungen auf die Einhaltung der fiskalpolitischen Regeln. Allerdings könnten sie zukünftig einen Anknüpfungspunkt bieten für zusätzliche Flexibilität, die angesichts besonderer Herausforderungen benötigt werden könnte.

Ein konkretes Beispiel für solche Umstände ist die momentane sicherheitspolitische Lage der EU. Die russische Aggression gepaart mit US-amerikanischer Zurückhaltung, künftig als Garant für europäische Sicherheit aufzutreten, erfordert hohe Investitionen in die Verteidigungsfähigkeit der EU bzw. ihrer Mitgliedstaaten. Im Nachgang einer informellen Klausurtagung der Staats- und Regierungschefs am 3. Februar 2025, die sich sowohl mit den EU-US-Beziehungen als auch mit dem Themenkreis Sicherheit und Verteidigung befasst hatte, kündigte Kommissionspräsidentin von der Leyen an, „die gesamte Bandbreite der Möglichkeiten, die uns der neue Stabilitäts- und Wachstumspakt bietet, auszuloten und zu nutzen, um eine deutliche Erhöhung der Verteidigungsausgaben zu ermöglichen“. Die vierte gemeinsame Priorität der Union – „erforderlichenfalls der Aufbau von Verteidigungsfähigkeiten“ – könnte hier einen Anknüpfungspunkt bieten.

ZUSAMMENSPIEL DES PRÄVENTIVEN UND KORREKTIVEN ARMS FUNKTIONIERT IM ANSATZ

Gleichzeitig mit der Billigung der FSP wurden für Frankreich, Italien, Malta, Polen, Rumänien und die Slowakei Empfehlungen zur Korrektur übermäßiger Defizite im Rahmen des korrektiven Arms des Stabilitäts- und Wachstumspaktes angenommen.

Auch für Österreich hatte die EU-Kommission die Eröffnung eines Defizitverfahrens erwogen, was bislang durch Versprechen zur Haushaltskonsolidierung abgewendet werden konnte, die im Zuge der dortigen Koalitionsverhandlungen gemacht wurden.

Die im korrektiven Arm für die genannten Mitgliedstaaten empfohlenen Abbaupfade entsprechen den Pfaden, die im Rahmen des FSP festgelegt worden sind. Es zeigt sich, dass präventiver und korrektiver Arm im neuen Stabilitäts- und Wachstumspakt in Bezug auf die haushaltspolitischen Vorgaben bisher kohärent sind. Der korrektive Arm beinhaltet weitere Überwachungs-, Verfahrens- und letztlich auch Sanktionsmöglichkeiten, sofern die Vorgaben nicht im erforderlichen Umfang eingehalten werden. Wie streng diese Einhaltung überprüft und gehandhabt wird, muss sich allerdings in den nächsten Monaten und Jahren noch zeigen.

NEUE FISKALREGELN MÜSSEN SICH BEWÄHREN

Die neuen EU-Fiskalregeln stellen mit der mittelfristigen Schuldentragfähigkeit auf eine ökonomisch sinnvolle Größe ab. Diese konzeptionelle Stärke führt aber gleichzeitig dazu, dass das Verfahren methodisch komplex ist und Annahmen über mehrere Jahre im Voraus getroffen werden müssen. Dies ist mit entsprechenden Unsicherheiten verbunden.

Sinnvoll ist auch die stärkere Verknüpfung von Investitionen und Reformen mit der fiskalischen Überwachung. Die neuen Regeln sind diesbezüglich deutlich flexibler als der alte Rahmen und fördern bewusst wachstumssteigernde Investitionen und Reformen.

Wie effektiv die neuen Fiskalregeln in der Umsetzung sind, kann zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht beurteilt werden. Eine mögliche „Vereinfachung“ wird allenfalls in der jetzt startenden Umsetzungsphase zum Tragen kommen.

Offen bleibt zum jetzigen Zeitpunkt die Frage, welche Bedeutung die neuen Regeln für die derzeit diskutierten außergewöhnlichen Finanzierungsbedarfe im Bereich Sicherheit und Verteidigung haben werden. Die angekündigte Prüfung und Zusage von Kommissionpräsidentin von der Leyen, sämtliche Flexibilitäten zu nutzen, wird in den kommenden Monaten zu diskutieren und verhandeln sein.

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¹ Die in der Verordnung 2024/1263 („präventiver Arm“) genannten gemeinsamen Prioritäten sind i) die Verwirklichung eines fairen grünen und digitalen Wandels, ii) das Erreichen sozialer und wirtschaftlicher Resilienz, einschließlich der Europäischen Säule sozialer Rechte, iii) die Verwirklichung der Energieversorgungssicherheit und iv) erforderlichenfalls der Aufbau von Verteidigungsfähigkeiten.
² Nettoprimärausgaben sind definiert als die Staatsausgaben ohne Zinsausgaben, diskretionäre einnahmenseitige Maßnahmen, Ausgaben für Programme der Union, die vollständig durch Einnahmen aus den Unionsfonds ausgeglichen werden, nationale Ausgaben für die Kofinanzierung von Programmen, die von der Union finanziert werden, konjunkturelle Komponenten der Ausgaben für Leistungen bei Arbeitslosigkeit und einmalige und sonstige befristete Maßnahmen.
³ Der strukturelle Primärsaldo bezeichnet den konjunkturbereinigten gesamtstaatlichen Haushaltssaldo ohne Berücksichtigung befristeter Maßnahmen und Zinsausgaben.
⁴ Der strukturelle Saldo bezeichnet den konjunkturbereinigten gesamtstaatlichen Haushaltssaldo ohne Berücksichtigung befristeter Maßnahmen (struktureller Primärsaldo, s. Fußnote 3).