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In der gerade abgeschlossenen 20. Legislaturperiode hat die Bundesregierung die Schätzung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials evaluiert. Das BMWK hat dazu ab Sommer des Jahres 2022 einen wissenschaftlich gestützten Beteiligungsprozess zur Potenzialschätzung erfolgreich durchgeführt. Das Produktionspotenzial geht als ein Element in die Berechnung des zulässigen staatlichen Verschuldungsspielraums nach nationalen und europäischen Fiskalregeln ein. Über die wichtigsten Zwischenetappen des Beteiligungsprozesses haben wir bereits in den Schlaglichter-Ausgaben im August 2022, November 2022 und Juli 2023 berichtet. Sie sind zudem auf www.bmwk.de/produktionspotenzial dokumentiert. Dieser Artikel fasst die zentralen Erkenntnisse des Beteiligungsprozesses und die Ergebnisse der Evaluierung zusammen.
GRUNDLAGE UND ABLAUF DES BETEILIGUNGS-
PROZESSES
Die Potenzialschätzung im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzungen der Bundesregierung dient zur Bestimmung der konjunkturellen Normallage (vgl. Kasten 1) und erfolgt in Übereinstimmung mit der gemeinsamen EU- Methode (vgl. Kasten 2). Mit dem durchgeführten Beteiligungsprozess wurde der gesetzlich vorgesehene Auftrag zur regelmäßigen Evaluierung des Verfahrens (Artikel-115-Gesetz zur Ausführung der grundgesetzlichen Schuldenbremse des Bundes) umgesetzt, der auch im Koalitionsvertrag zur 20. Legislaturperiode verankert ist. Im Beteiligungsprozess wurden auch Diskussionen und Kritikpunkte zur Potenzialschätzung aufgegriffen, um konkrete konstruktive Verbesserungen der Methode zu erreichen.
Kasten 1: Wesentliche Aspekte zur konjunkturellen Normallage und Potenzialschätzung der Bundesregierung
Die gesamtwirtschaftliche Aktivität wird durch das Bruttoinlandsprodukt (BIP) gemessen und regelmäßig von der Bundesregierung im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzungen projiziert. Mit der Potenzialschätzung wird die sogenannte „Normallage“ (gemäß Schuldenbremse des Bundes in Artikel 115 des Grundgesetzes) der gesamtwirtschaftlichen Aktivität bestimmt. Die Normallage beschreibt die gesamtwirtschaftliche Aktivität bei einer „Normalauslastung“ der Produktionsfaktoren unter den aktuell absehbaren strukturellen Rahmenbedingungen. Die Differenz zwischen BIP und Normallage wird als Produktionslücke bezeichnet und misst rein konjunkturell bedingte Abweichungen von der wirtschaftlichen Normallage.
Bei der Bestimmung der Normallage erfolgt konzeptionell eine Trend-Zyklus-Zerlegung des BIP in eine strukturelle Trendkomponente (Normallage = Produktionspotenzial) und eine rein zyklische Komponente (konjunkturell bedingte Abweichung von der Normallage = Produktionslücke).
In Verbindung mit der grundgesetzlichen Anforderung einer symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen dieser Abweichungen ergibt sich, dass Auf- bzw. Abschwung konjunkturelle Phasen darstellen, die zu einer Über- bzw. Unterschreitung dieser Normallage führen. Die Normallage muss demnach tatsächlich erreichbar sein, ihre konkrete Unterschreitung im Abschwung bzw. Überschreitung im Aufschwung muss ausschließlich durch die konkrete konjunkturelle Situation bedingt sein. Insofern unterscheidet sich die Normallage grundlegend von einer denkbaren „Ideallage“, deren Unterschreitung sich insbesondere aus dauerhaften strukturellen Gründen ergibt.
Da das Produktionspotenzial unbeobachtbar ist, muss es geschätzt werden. Die Schätzungen im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzungen der Bundesregierung erfolgen gemäß den gesetzlichen Festlegungen in Übereinstimmung mit der gemeinsamen EU-Methode (vgl. Kasten 2).
Für die Potenzialschätzungen der Bundesregierung sind dabei die Angaben der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen des Statistischen Bundesamtes und die jeweils aktuellen gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzungen der Bundesregierung die gesetzlich verbindlichen Datengrundlagen. Darüber hinaus ist gesetzlich vorgegeben, dass die gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzungen der Bundesregierung einschließlich der Potenzialschätzung von einer Unabhängigen Einrichtung (derzeit die Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose der führenden deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute) jeweils zu überprüfen und zu befürworten ist.
Kasten 2: Überblick über die gemeinsame EU-Methode und die zuständige technische EU-Arbeitsgruppe
Die gemeinsame EU-Methode basiert auf einem Produktionsfunktionsansatz, der vom Rat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN) am 12. Juli 2002 als Referenzmethode angenommen wurde. Sie wurde von der Arbeitsgruppe „Produktionslücken“ (Output Gap Working Group, OGWG) entwickelt, einer technischen EU-Arbeitsgruppe des Wirtschaftspolitischen Ausschusses (WPA) der EU. Die OGWG besteht aus Vertreterinnen und Vertretern der Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission und der Europäischen Zentralbank. Die OGWG überprüft entsprechend ihrem Mandat fortlaufend die „gemeinsame EU-Methode“ („EU’s commonly agreed method“, EUCAM) unter Berücksichtigung des jeweils aktuellen Stands der Wissenschaft. Dabei nutzt sie auch den Austausch mit Expertinnen und Experten anderer internationaler Institutionen, insbesondere der OECD und des IWF, oder aus Forschungseinrichtungen und der Wissenschaft, und entwickelt die Methode bei Bedarf weiter. Die Arbeiten der OGWG werden jährlich in Fortschrittsberichten dokumentiert und dem EU-WPA berichtet. Im Zuge der Reform der EU-Fiskalregeln wurde die Arbeitsgruppe umbenannt und trägt seit April 2024 die neue Bezeichnung „Produktionspotenzial“ (Potential Output Working Group, POWG).
Kernidee der gemeinsamen EU-Methode ist es, die Wirtschaftsaktivität (BIP) gemäß einer Cobb-Douglas-Produktionsfunktion in die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sowie das Solow-Residuum (Totale Faktorproduktivität, TFP) zu zerlegen. Im Rahmen der Trend-Zyklus-Zerlegung des BIP (vgl. Kasten 1) werden mittels statistisch-ökonometrischer Verfahren die Trendkomponenten des Arbeitsvolumens und der TPF bestimmt. Diese Trendkomponenten werden dann, zusammen mit dem Kapitalstock, anhand der Produktionsfunktion zur Trendkomponente des BIP, also dem Produktionspotenzial (Normallage), zusammengesetzt.
Der mehrstufige Beteiligungsprozess (vgl. Abbildung 1) mit wissenschaftlicher Unterstützung des Kiel Instituts für Weltwirtschaft (IfW Kiel) sollte sicherstellen, dass vielfältige, wissenschaftlich fundierte Vorschläge zur Bestimmung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials berücksichtigt werden können und dass möglichst breite und tiefgehende relevante Erkenntnisse aus der Wissenschaft in die Evaluierung einfließen können.
In mehreren Veranstaltungen mit Expertinnen und Experten wurden u. a. die wichtigsten Anforderungen und wünschenswerten Eigenschaften der Potenzialschätzung konstruktiv diskutiert. Dazu zählen beispielsweise das Spannungsverhältnis zwischen dem Wunsch nach geringer Revisionsintensität des Produktionspotenzials – für eine möglichst große Planbarkeit während des Aufstellungsprozesses der öffentlichen Haushalte – und das gleichzeitige Erfordernis, aktuelle strukturelle Veränderungen in der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in der Potenzialschätzung zeitnah mit aufzugreifen und abzubilden (vgl. Kasten 3). Auch zu Themen wie einer möglichen Abhängigkeit des Produktionspotenzials von der künftigen Fiskalpolitik oder von erst mittel- bis langfristig wirksam werdenden Strukturreformen, zum Umgang mit punktuell relativ volatilen Wanderungszahlen und mit der mit Schätzverfahren zwangsläufig einhergehenden Unsicherheit gab es interessante Diskussionsbeiträge.
WISSENSCHAFTLICHES GUTACHTEN ZU DEN EIN- REICHUNGEN IM BETEILIGUNGSPROZESS
Kernelement des Beteiligungsprozesses war die Möglichkeit, wissenschaftlich fundierte Vorschläge zur Bestimmung des Produktionspotenzials einzureichen, auf einem Workshop vorzustellen und in einem wissenschaftlichen Gutachten auswerten zu lassen. Die letztlich insgesamt sieben Vorschläge reichten von technisch anspruchsvollen Feinjustierungen der bestehenden Methodik, grundlegenden Vereinfachungen der Methode durch Abkehr von der Produktionsfunktion bis hin zu grundsätzlichen konzeptionellen Neufassungen des Produktionspotenzials.
Das IfW Kiel hat die Einreichungen in einem wissenschaftlichen Gutachen (Potenzialschätzung und Produktionslücken der Bundesregierung – Darstellung und Vergleich von Vorschlägen zur Anpassung der Bestimmungsmethode (PDF, 467 KB) dokumentiert und unter Nutzung einer einheitlichen „Echtzeit“-Datenbasis – soweit dies technisch möglich war – vergleichend aufbereitet. Dabei wurde berechnet, welche Ergebnisse die eingereichten Vorschläge in den vergangenen zehn Jahren mit den damals vorliegenden Informationen jeweils ergeben hätten. Zudem wurde die praktische Umsetzbarkeit und geschlossene Berechenbarkeit der Vorschläge überprüft und untersucht, welche Performanz sich hinsichtlich Revisionseigenschaften, Prozyklizität und ökonomischer Plausibilität für die eingereichten Vorschläge ergibt. Dieses Vorgehen sollte eine hohe Praxisrelevanz und Vergleichbarkeit der Ansätze untereinander sowie mit Blick auf die gemeinsame EU-Methode sicherstellen.
Kasten 3: Illustrative Überlegungen zu Revisionen des Produktionspotenzials
Im Zuge von wirtschaftlichen Krisen kann es zu Abwärtsrevisionen sowohl des für den Projektionszeitraum erwarteten BIP als auch der geschätzten Normallage (Produktionspotenzial) kommen. Aus der Trend-Zyklus-Zerlegung des BIP (vgl. Kasten 1) folgt, dass Revisionen der BIP-Prognosen zwingend mit entsprechenden Änderungen der strukturellen Trendkomponente, also der geschätzten Normallage (= Produktionspotenzial), und/oder der zyklischen Komponente, also der rein konjunkturell bedingten Abweichung von der Normallage (= Produktionslücke), einhergehen.
Je nachdem, zu welchem Anteil die BIP-Revisionen strukturell bzw. konjunkturell bedingt sind, ergibt sich deren Aufteilung auf Revisionen des Produktionspotenzials (strukturell) bzw. auf Revisionen der Produktionslücke (konjunkturell). Die Herausforderung von Schätzverfahren zur Potenzialschätzung besteht darin, diese Aufteilung insbesondere am aktuellen Rand in Echtzeit durchzuführen; vor allem zu Beginn von Wirtschaftskrisen ist die Unsicherheit dahingehend häufig stark erhöht.
Eine Abwärtsrevision des für die Zukunft geschätzten Produktionspotenzials gegenüber früheren Projektionen kann daher derart interpretiert werden, dass aufgrund von unvorhergesehenen Ereignissen, die strukturelle Auswirkungen auf die weitere wirtschaftliche Perspektive entfalten, die Entwicklung des Produktionspotenzials nun schwächer verläuft als noch vor Eintritt der unvorhergesehenen Ereignisse erwartet.
Illustratives Beispiel: Im Herbst bzw. Winter 2019/20, also noch vor Ausbruch der Corona-Pandemie und des völkerrechtswidrigen Angriffskrieges Russlands auf die Ukraine, gingen u. a. die Bundesregierung, die Gemeinschaftsdiagnose und die Europäische Kommission von einem Anstieg der gesamtwirtschaftlichen preisbereinigten Bruttoanlageinvestitionen im kurz- und mittelfristigen Projektionszeitraum bis zum Jahr 2024 aus. Im Rückblick war ihre tatsächliche Entwicklung in den Jahren 2020 bis 2024 jedoch im Mittel rückläufig. Aufgrund der unerwartet ungünstigeren Entwicklung der Investitionen und damit einhergehend des Kapitalbestands in der Volkswirtschaft wird folglich die Entwicklung der Normallage der Produktionskapazitäten rückblickend geringer eingeschätzt.
Das Gutachten zeigt, dass keiner der eingereichten Vorschläge in allen empirisch untersuchten Kriterien den anderen Einreichungen oder der EU-Methode überlegen ist. Insgesamt ist eine Gewichtung erforderlich, die jenseits der zwingenden (grund)gesetzlichen Anforderungen und der praktischen Umsetzbarkeit weitere Aspekte wie beispielsweise die theoretische Fundierung oder die Nachvollziehbarkeit der Vorschläge mit einbeziehen sollte. Für die gemeinsame EU-Methode selbst zeigte sich unter anderem, dass sich mit punktuellen technischen Optimierungen innerhalb des bestehenden Methodenrahmens ein gewisses Verbesserungspotenzial erschließen lassen und grundlegendere Ansätze – wie ein der Potenzialschätzung nachgelagertes Glätten oder Verstetigen des Produktionspotenzials – dessen Revisionsanfälligkeit zusätzlich reduzieren könnten.
Eine zentrale Erkenntnis aus den Diskussionen im Beteiligungsprozess war zudem, dass für die genaue Ausgestaltung und Bewertung der Methode zur Schätzung der Normallage das jeweilige konkrete Ziel – im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Projektionen der Bundesregierung also die Bestimmung von Produktionspotenzial und Produktionslücken im Kontext von Fiskalregeln – entscheidend ist.
Wiederholt wurde auch ein hohes Maß an Nachvollziehbarkeit und Transparenz eingefordert. Sowohl die Europäische Kommission als auch die Bundesregierung stellen dies bereits dadurch sicher, dass die Ergebnisse, Datengrundlagen sowie Berechnungsroutinen zur Bestimmung von Produktionspotenzial und Produktionslücken im Rahmen ihrer jeweiligen gesamtwirtschaftlichen Projektionen online veröffentlicht werden. Auch eine Berücksichtigung des institutionellen EU- Kontexts und eine Abstimmung bzw. Übereinstimmung mit dem auf EU-Ebene angewandten Verfahren wurden mehrfach als bedeutend herausgestellt. Ein wiederkehrendes Thema war zudem das Ausmaß und der sinnvolle Umgang mit der Unsicherheit, mit der Schätzverfahren zur Bestimmung der Normallage zwangsläufig verbunden sind.
ERGEBNIS DES BETEILIGUNGSPROZESSES UND ANPASSUNGEN BEI DER POTENZIALSCHÄTZUNG DER BUNDESREGIERUNG
Das IfW Kiel hat die Ergebnisse des wissenschaftlichen Gutachtens in der technischen EU-Arbeitsgruppe POWG vorgestellt und diskutiert. Gemeinsam mit den Diskussionsbeiträgen und Erkenntnissen aus dem Beteiligungsprozess waren diese auch die wissenschaftlich fundierte Grundlage der anschließenden Beratungen innerhalb der Bundesregierung über mögliche Anpassungen der Potenzialschätzung. Zusammen mit dem Bundeskanzleramt und dem Bundesministerium der Finanzen (BMF) wurden insgesamt drei Anpassungen erarbeitet und auf einem Workshop Anfang 2024 mit Vertreterinnen und Vertretern aus der Wissenschaft diskutiert.
Bei der Erarbeitung der Anpassungsvorschläge wurden verschiedene Anregungen, Erkenntnisse und Vorschläge aus dem Beteiligungsprozess aufgegriffen. Die insgesamt drei Anpassungen sind von dem Leitgedanken getragen, dass grundsätzlich an der gemeinsamen EU-Methode festgehalten wird, auch um die Einheitlichkeit des Schätzverfahrens sicherzustellen.
Gleichzeitig sollen – angesichts der mit dem Verfahren verbundenen Unsicherheit (vgl. Abbildung 2) – aktuell verfügbare Informationen bei der Potenzialschätzung im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Projektionen der Bundesregierung künftig noch effizienter genutzt werden (vgl. Kasten 4).
Kasten 4: Anpassungen der Potenzialschätzung der Bundesregierung im Rahmen der Frühjahrs- und Herbstprojektion 2024 zur verbesserten Nutzung von aktuellen Informationen
1. Verbesserte datenbasierte Aktualisierung der Annahmen zur Entwicklung der Bevölkerung im Projektionszeitraum
Die Fortschreibung der Bevölkerungsentwicklung im Rahmen der Projektionen der Bundesregierung basiert grundsätzlich auf der jeweils aktuellsten, derzeit der 15. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung (KBV) der Statistischen Ämter (2022). Die Annahmen werden sukzessive für abgeschlossene Jahre durch die tatsächlich eingetretenen Bevölkerungsentwicklungen gemäß der amtlichen Bevölkerungsstatistik ersetzt. Die am aktuellen Rand tatsächlich eingetretenen Wanderungszahlen werden nun auch für die Fortschreibung im Projektionszeitraum genutzt. Der aktuell realisierte Wert wird dazu in demjenigen Spektrum verortet, das von den drei Wanderungsvarianten der 15. KBV für das jeweilige Jahr aufgespannt wird. Diese relative Verortung wird dann innerhalb des vorgegebenen Spektrums der 15. KBV für die weiteren Jahre fortgeschrieben. Dadurch soll eine kontinuierliche datengetriebene Aktualisierung der Annahmen der KBV erreicht werden, die aktuelle Entwicklungen seit der Veröffentlichung der KBV mit aufgreift.
2. Optimale Auswahl der drei univariaten Zeitreihenmodelle für die Fortschreibung bestimmter Rechengrößen in den mittelfristigen Projektionszeitraum gemäß statistisch-ökonometrischen Gütekriterien
Ausgewählte Rechengrößen (Arbeitsstunden je Erwerbstätigen, Partizipationsrate und Investitionsquote) werden im Rahmen der Potenzialschätzung gemäß gemeinsamer EU-Methode in den mittelfristigen Projektionszeitraum anhand gängiger univariater Zeitreihenmodelle fortgeschrieben. Diese Fortschreibungsmodelle sollen anhand der tatsächlichen bzw. erwarteten Entwicklungen der Rechengrößen in den Jahren bis einschließlich des Zeitraums der Kurzfristprojektion den weiteren Verlauf in den Jahren der Mittelfrist ableiten. Für die optimale Auswahl der drei statistisch-ökonometrischen Fortschreibungsmodelle werden nun alle bis zum aktuellen Rand verfügbaren Daten genutzt. Auf Basis methodischer Überlegungen und unter Bezugnahme auf einschlägige statistische Gütekriterien wird das jeweilige Fortschreibungsmodell gemeinsam von Bundeskanzleramt, BMF und BMWK regelmäßig überprüft und ausgewählt. Nach derzeitigem Stand werden damit diejenigen Fortschreibungsmodelle festgelegt, die auch bei der Potenzialschätzung im Rahmen der Projektionen der Europäischen Kommission Anwendung finden.
3. Berücksichtigung der deutschen Wiedervereinigung bei der Bestimmung der lohninflationsstabilen Erwerbslosenquote (sog. „NAWRU-Anker“)
Bei der Bestimmung der Trend-Komponente des Produktionsfaktors Arbeit im Rahmen der Potenzialschätzung nach gemeinsamer EU-Methode wird u. a. die lohninflationsstabile Erwerbslosenquote („NAWRU“) mit einem Phillips-Kurven-Modell ermittelt. Zudem wird unterstellt, dass diese längerfristig zu einem strukturellen länderspezifischen Ankerwert konvergiert („NAWRU-Anker“), der ökonometrisch insbesondere anhand von strukturellen Arbeitsmarktindikatoren bestimmt wird. Für Deutschland hat sich allerdings in der Vergangenheit gezeigt und wurde auch im Beteiligungsprozess kritisch angemerkt, dass eine solche Konvergenz zum Ankerwert empirisch nicht bestätigt wird und somit die Annahmen des Modells verletzt sind. Damit verbunden sind ökonometrische Probleme, wie fehlende Stationarität der Residuen. Die nun vorgenommene Anpassung löst diese ökonometrischen Probleme für Deutschland, indem die deutsche Wiedervereinigung explizit in der Anker-Schätzung Berücksichtigung findet. Konkret werden die sich über die Zeit wandelnden Arbeitsmarktdisparitäten (gemessen als Differenz der Arbeitslosenquoten zwischen Ost- und Westdeutschland) nach der Wiedervereinigung als zusätzliche erklärende länderspezifische Variable mit in die Anker-Schätzung aufgenommen.
Die ersten beiden Anpassungen hat die Bundesregierung im bestehenden EU-Methodenrahmen mit der Frühjahrsprojektion 2024 der Bundesregierung erstmals umgesetzt, die dritte Anpassung erforderte eine Anpassung der gemeinsamen EU-Methode. Auf Antrag Deutschlands haben die zuständige technische EU-Arbeitsgruppe „Potential Output Working Group“ (POWG, vgl. Kasten 2) und der zuständige Wirtschaftspolitische Ausschuss der EU (EU-WPA) nach ausführlicher Prüfung und Beratung dieser länderspezifischen Änderung der gemeinsamen EU-Methode im Herbst 2024 zugestimmt. Sie wurde in der Herbstprojektion 2024 der Bundesregierung entsprechend erstmalig umgesetzt. Die Evaluierung ist damit abgeschlossen.
AUSBLICK
Aus den konstruktiven Beiträgen und gewinnbringenden Diskussionen im Rahmen des BMWK-Beteiligungsprozesses zur Potenzialschätzung wurde deutlich, dass sich die Methodik der Potenzialschätzung auch jenseits der konkret umgesetzten Verbesserungen vielfältigen Herausforderungen gegenübersieht. Die wertvollen Erfahrungen aus dem Beteiligungsprozess sollen daher weiter genutzt und der Austausch mit der Wissenschaft auch zukünftig beispielsweise in wissenschaftlichen Workshops fortgeführt werden. Im BMWK laufen derzeit die konkreten Vorbereitungen für eine erste mögliche Anschlussveranstaltung in diesem Jahr.
Inhaltlich sollen beispielsweise Themen weiter vertieft werden, zu denen im Rahmen des Beteiligungsprozesses bereits Anregungen und Beiträge eingebracht wurden, aber noch keine berechenbaren Vorschläge vorlagen. Dazu gehören etwa eine mögliche Berücksichtigung von Determinanten der Trend-Produktivität sowie die explizite Modellierung und Berücksichtigung der Dekarbonisierung der Wirtschaft im Kontext der grünen Transformation. In diesem Zusammenhang hat das BMWK ein wissenschaftliches Gutachten zu „Auswirkungen des Klimawandels, des Klimaschutzes und der Klimaanpassung auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung in Deutschland“ beauftragt.
Im Ergebnis ist mit dem Abschluss des Beteiligungsprozesses und der Erarbeitung und Umsetzung der drei konkreten Verbesserungen der Potenzialschätzung im Rahmen der gemeinsamen EU-Methode der gesetzlich vorgesehene und im Koalitionsvertrag für die 20. Legislaturperiode verankerte Evaluierungsauftrag nun für den Bereich der Potenzialschätzung erfolgreich erfüllt. Die Bundesregierung wird sich auch weiterhin aktiv in die Arbeiten der zuständigen technischen EU-Arbeitsgruppe einbringen und den engen Austausch mit der Wissenschaft fortsetzen, um die Methode der Potenzialschätzung kontinuierlich zu überprüfen und weiterzuentwickeln. Der Beteiligungsprozess hat dafür eine aussichtsreiche Grundlage geschaffen.
